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张道文、陶仁等诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权

分类:行业动态 来源:彩立方app 作者:彩立方下载 时间:2022-07-01 01:21:28

  原标题:张道文、陶仁等诉四川省简阳市人民政府侵犯客运人力三轮车经营权案的理解与参照---行政许可应当遵循正当程序告知行政许可期限

  2017年11月15日,最高人民法院发布了第17批指导性案例,包括第88号至第92号共5件指导性案例。为了正确理解和准确参照适用第88号指导案例,现对该指导案例的选编过程、裁判要点、参照适用等有关情况予以解释和说明。

  本案的基本情况是:1996年8月,四川省简阳市人民政府(以下简称市政府)对240辆人力客运老年车改型为人力客运三轮车的经营者每人收取了有偿使用费3500元;1996年11月,对原有的161辆客运人力三轮车经营者每人收取了有偿使用费2000元。从1996年11月开始,市政府开始实行经营权有偿使用,有关部门对限额的401辆客运人力三轮车收取了相关的规费。1999年7月15日、7月28日,市政府针对有偿使用期限已届满两年的客运人力三轮车,发布关于整顿城区小型车辆营运秩序的公告(以下简称公告)和关于整顿城区小型车辆营运秩序的补充公告(以下简称补充公告)。其中,公告要求“原已具有合法证照的客运人力三轮车经营者必须在1999年7月19日至7月20日到市交警大队办公室重新登记”,补充公告要求“经审查,取得经营权的登记者,每辆车按8000元的标准(符合公告第六条规定的每辆车按7200元的标准)交纳经营权有偿使用费”。张道文等182名经营者认为市政府作出的公告和补充公告侵犯其经营自主权,向简阳市人民法院提起行政诉讼。

  简阳市法院经审理认为,市政府在行政法规、地方性法规、规章对经营权有偿使用期限未作明确规定的情况下,执行上级行政主管部门四川省交通厅《四川省小型车辆营运管理规定》中“有偿使用期限一次不得超过两年”的规定,对已实行经营权有偿使用期限超过两年的原告,以公告形式决定其重新登记并支付有偿使用费的行为,并无不当,判决维持市政府作出的公告和补充公告。张道文等不服,向四川省资阳地区(现为资阳市)中级人民法院提起上诉。资阳地区中院以与一审基本相同的理由判决驳回上诉,维持原判。

  后本案经最高人民法院裁定提审。最高法院认为,行政机关作出行政许可等授益性行政行为时,应当明确告知行政许可的期限。在行政机关作出行政许可时,行政相对人也有权知晓行政许可的期限。明确行政许可的期限,既是为了保障公共利益的需要,也是为了保障许可申请人的选择权利。市政府1996年的经营权许可在程序上存在明显不当,直接导致与其存在前后承继关系的本案被诉行政程序明显不当。本案中,四川省交通厅制定的规范性文件明确了许可期限,申请人关于本案行政许可没有期限限制的主张不能成立。虑及本案被诉行政行为作出之后,简阳市城区交通秩序得到好转,城市道路运行能力得到提高,城区市容市貌持续改善,以及通过两次惠民行动,绝大多数三轮车主已经分批次完成置换,如果判决撤销被诉行政行为,将会给行政管理秩序和社会公共利益带来不利影响,最高法院判决确认简阳市人民政府作出的公告和补充公告违法。

  本案的焦点问题有两个:一是被诉行政行为是否合法?即被诉行政行为的前续行政行为存在未告知许可期限情形,是否属于违法?在本案审理过程中,对于被诉行政行为的合法性审查,不可避免地审查撤销行政许可之前的设定行政许可行政行为的合法性。特别是前续行政行为缺乏合法性的情况下,是否影响后续行政行为的合法性?本案裁判认为,行政许可的设定必须具有法律依据,特别是行政许可期限的设定,可能对当事人的实体权益产生重大影响。如果行政机关在设定行政许可时没有告知利害关系人许可期限,构成程序违法,该违法性也将影响到本案被诉的撤销行政许可行为的合法性。二是如果判决撤销被诉行政行为将会给社会公共利益和行政管理秩序带来明显不利影响,采取何种判决方式?对于撤销行政行为将会给国家利益、社会公共利益带来严重损害或者不利影响的,人民法院应当进行利益权衡,在注意保障国家利益,社会公共利益的同时,也要保障当事人的合法权益,在确认被诉行政行为违法的同时,确保当事人能够通过行政赔偿等途径解决其实体权益保障问题。

  本案所确立或者蕴含的行政行为违法性的继承、正当程序、信赖利益等在司法实务界和学术界产生了积极影响。基于此判决所确立的规则,学术界延伸探讨了行政行为的附款(包括纯粹的附款与不纯粹的附款)、行政许可的效力期限、信赖利益等问题,对域外司法也产生一定影响。例如我国台湾地区的学术界和司法实务界对本判决也进行了深入研究和极大关注。本裁判对于彻底化解行政纠纷也产生了积极意义。本案中,最高法院依法通知被诉行政机关负责人——简阳市副市长出庭应诉,有力促进了行政机关的法治意识,有力促进了行政纠纷的实质性化解,有力推动了官民平等观念的树立,取得了良好的法律效果和社会效果。

  该指导案例的裁判要点确认:1.行政许可具有法定期限,行政机关在作出行政许可时,应当明确告知行政许可的期限,行政相对人也有权利知道行政许可的期限。2.行政相对人仅以行政机关未告知期限为由,主张行政许可没有期限限制的,人民法院不予支持。3.行政机关在作出行政许可时没有告知期限,事后以期限届满为由终止行政相对人行政许可权益的,属于行政程序违法,人民法院应当依法判决撤销被诉行政行为。但如果判决撤销被诉行政行为将会给社会公共利益和行政管理秩序带来明显不利影响的,人民法院应当判决确认被诉行政行为违法。现围绕与该裁判要点相关的问题逐一解释和说明如下:

  关于行政许可的期限。行政许可的期限是行政许可合法性的重要组成部分。根据行政许可法第十八条的规定,设定行政许可,应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限。本案被诉行政洽为以及被诉行政行为的前续行政行为发生时,行政许可法尚未制定和实施。但是,行政机关在设定和实施行政许可过程中,行政许可的期限是一个必备的要素、必备的合法性要件,因此,行政机关在作出行政许可行为时告知许可期限,是一个正当法律程序。如果行政机关未告知许可期限,应当认定该许可缺乏合法性。

  关于行政相对人以未告知期限为由认为行政许可没有期限的问题。行政机关的行政行为,特别是行政许可行为,应当设定一定的期限。对于期限的含义,大陆法系国家有的认为属于附款,有的认为属于行政行为的内容。笔者认为,该期限属于行政行为的内容,构成行政行为合法的要件。构成行政行为合法的要件,直接的结论就是,被诉行政行为缺乏合法性要件。同时,该合法性要件的缺乏并不必然推定行政相对人的主张就是成立的,也就是说,给予行政管理的目的,行政许可是一种排除性的许可,占用了公共资源,不能是无期限的。法院也不能基于行政机关没有告知许可期限,就推定行政相对人关于无期限的主张成立。

  关于情况判决的问题。情况判决是一种衡平判决,即人民法院在对公共利益和私人利益进行衡量之后作出的判决,大陆法系国家一般称为情势判决或者情况判决。行政诉讼是民告官的诉讼,人民法院在审理行政案件时,既要坚持对行政行为的合法性审查,也要注意私人权益的保障。本案中,如果撤销被诉行政行为,可能导致已经形成的行政管理秩序重新紊乱,所以采取了确认违法的转换判决。这类转换判决实际上已经否定了行政行为的合法性。根据国家赔偿法的规定,行政赔偿应当以行政行为确认违法为前提,确认违法之后,相对人如果认为其合法权益受到损害的,还可以另行提起行政赔偿诉讼加以解决。

  一是,本案属于历史性老案,在适用法律过程中没有援引最新的法律和司法解释的规定。本案涉及的行政许可期限问题、信赖利益保障问题以及情况判决等问题,在本案发生之后,行政许可法及2000年的行政诉讼法司法解释尚未出台,因此,无法引用相关规定。本案确立的规则,符合法律和司法解释的规定。对于行政许可法及行政诉讼法司法解释发布之后发生的行政案件,可以适用相关法律和司法解释的规定。

  二是,对于历史性老案的处理,应当注重实体权益的保障。对于本案涉及的被诉行政行为的合法性问题,在判断上比较容易,或者说行政许可行为没有告知许可期限,违反了正当程序原则,是一般的共识和观念。对于这类行政案件,人民法院应当从保障当事人实体权益的角度,在选择裁判方式时既要坚持对行政行为的合法性审查,也要注重当事人实体权益能够通过正当诉讼程序予以救济。返回搜狐,查看更多

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